【儀表網(wǎng) 政策法規(guī)】日前，國家發(fā)改委公開批、第二批PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況。PPP項(xiàng)目涉及多個領(lǐng)域，污水、垃圾處理占主要部分。自2015年開始，PPP模式在全國各地全面展開，涵蓋農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域。
臨近年末，國家發(fā)改委先披露了批PPP項(xiàng)目的進(jìn)展情況，批公開推介項(xiàng)目共計(jì)1043個、總投資1.97萬億元，而截至11月底，簽約項(xiàng)目達(dá)到329個，占總推介項(xiàng)目的31.5%。
12月16日，國家發(fā)改委緊接著發(fā)布關(guān)于第二批PPP推介項(xiàng)目的重磅消息，第二批PPP推介項(xiàng)目共計(jì)1488個、總投資2.26萬億元，涵蓋農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域。
同時(shí)，發(fā)改委還對批PPP項(xiàng)目進(jìn)行了更新，保留了繼續(xù)推介的PPP項(xiàng)目637個、總投資1.24萬億元。目前，發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫總計(jì)包含2125個項(xiàng)目、總投資3.5萬億元。
行業(yè)間市場情況決定簽約差異
從行業(yè)分布情況，據(jù)發(fā)改委披露的數(shù)據(jù)顯示，簽約項(xiàng)目主要集中在市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通設(shè)施等領(lǐng)域。329個項(xiàng)目中，污水、垃圾處理項(xiàng)目104個，占31.6%;供水、供熱、燃?xì)獾软?xiàng)目61個，占18.5%;學(xué)校、醫(yī)院、體育等項(xiàng)目41個，占12.5%;鐵路、公路、港口等項(xiàng)目38個，占11.6%。
而從這些數(shù)據(jù)中，可以明顯發(fā)現(xiàn)，污水、垃圾處理等簽約項(xiàng)目數(shù)量多于鐵路、公路、港口等項(xiàng)目的簽約數(shù)量。
首先，有分析人士指出，在環(huán)保領(lǐng)域，以政府采購服務(wù)為核心的PPP整體解決方案模式與即將實(shí)施的大氣、水、土壤三大行動計(jì)劃相契合，在政策加碼與環(huán)保需求的合力之下，環(huán)保PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)。在5月25日發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫中，環(huán)保類PPP項(xiàng)目數(shù)量總計(jì)也達(dá)到370個，占35%。但是，環(huán)保PPP項(xiàng)目的總投資額卻僅占項(xiàng)目庫總投資額的8.5%。
中央財(cái)大教授溫來成對此指出，民營企業(yè)在選擇的時(shí)候，要根據(jù)自己的資本額、技術(shù)、管理能力等做出選擇，而污水、垃圾處理等項(xiàng)目需要的投資額相較之下較小，技術(shù)也比較成熟，相反，鐵路、公路、港口等項(xiàng)目投資額比較大、風(fēng)險(xiǎn)也比較大。因此，對于簽約率的差距，其實(shí)是符合市場經(jīng)濟(jì)情況的，當(dāng)然也取決于投資人的偏好和實(shí)力。
中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時(shí)也表示，鐵路、公路、港口等項(xiàng)目簽約率低屬于正常情況。原因首先是，像市政道路、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶有一定公益性質(zhì)，且許多項(xiàng)目幾乎是無經(jīng)營收益的，從這個角度來看，不適合PPP模式;其次，鐵路、公路、港口等大型基礎(chǔ)設(shè)施使用一般資本回收周期長，且后續(xù)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用高、時(shí)間長，不容易受到社會資本的青睞。
從投資規(guī)模看，據(jù)發(fā)改委披露的數(shù)據(jù)顯示，簽約的PPP項(xiàng)目中1億元以下的項(xiàng)目有65個，占簽約項(xiàng)目的比例為19.7%;1億-10億元項(xiàng)目177個，占53.8%;10億-50億元項(xiàng)目58個，占17.6%;50億元及以上項(xiàng)目29個，占8.9%。10億元以下項(xiàng)目占73.5%。
其中，投資規(guī)模大的當(dāng)屬北京地鐵16號線，項(xiàng)目總投資495億元，并于今年2月草簽《北京地鐵16號線項(xiàng)目特許協(xié)議》,按照該協(xié)議，京港地鐵采用PPP模式參與16號線的投資、建設(shè)和運(yùn)營,并獲得北京地鐵16號線30年的運(yùn)營權(quán)。
PPP關(guān)鍵在落實(shí)不在簽約
PPP(Public-Private-Partnership)，即公私合作模式,是一種將市場規(guī)律引入公共服務(wù)的運(yùn)作方式。從上世紀(jì)80年代開始，我國就引入了PPP模式，并在實(shí)踐中不斷探索和創(chuàng)新。推廣PPP模式的核心目的是在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)(2991.374,13.38,0.45%)領(lǐng)域引入社會資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品的供給能力，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
自今年5月批PPP項(xiàng)目庫公布以來，從起初3個月的簽約率不足20%，到現(xiàn)在的31.5%簽約率。國家發(fā)改委方面表示，批公開推介的PPP項(xiàng)目簽約情況總體較好。這表明一是推介的項(xiàng)目質(zhì)量較高;二是各地在積極推廣PPP模式方面做了大量工作;三是通過發(fā)改委集中推介提高了社會關(guān)注度和社會資本參與的積極性。
事實(shí)上，31.5%僅僅統(tǒng)計(jì)的是發(fā)改委批PPP項(xiàng)目庫的簽約情況，而地方實(shí)際推出的PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)超發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)。同時(shí)，今年9月，財(cái)政部方面還發(fā)布了一批PPP示范項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目，共206項(xiàng)，總投資金額6589億元。
根據(jù)民生證券研究院執(zhí)行院長管清友的估算，目前國家推出的示范、推介項(xiàng)目與已簽約但未納入中央項(xiàng)目庫的項(xiàng)目之和已經(jīng)超過2400個，合計(jì)金額至少達(dá)5萬億元。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞記者》記者采訪時(shí)表示，與前期預(yù)期情況相比，近期落實(shí)情況是比較好的，而近財(cái)政部和發(fā)改委推出的項(xiàng)目也都是以基礎(chǔ)設(shè)施為主，投資額比較大。
但是，31.5%的簽約率并不意味著就可以沾沾自喜，因?yàn)閷τ赑PP項(xiàng)目的落實(shí)情況還有待進(jìn)一步觀察評估，并且對于PPP機(jī)制的探索之路也有待挖掘。
興業(yè)銀行(16.16,-0.02,-0.12%)經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委曾表示，衡量PPP機(jī)制的成功與否，可以從財(cái)政和社會福利兩個角度來看，從財(cái)政角度，主要是看PPP機(jī)制是否能降低財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，而從社會福利角度，則主要是看PPP機(jī)制是否能提高社會福利水平。
溫來成認(rèn)為，目前關(guān)鍵是關(guān)注PPP項(xiàng)目的落實(shí)情況，而不是過高的簽約率。要做好物有所值論證，不管是私人服務(wù)還是公共服務(wù)，現(xiàn)階段都不敢追求過高的簽約率，因?yàn)槿绻捌谡撟C非常倉促，甚至是被當(dāng)成政績工程，這些項(xiàng)目在長達(dá)20多年的特許經(jīng)營期間，就可能造成很大隱患。因此，不能要求太快，寧可速度慢一點(diǎn)，把前期工作做扎實(shí)，讓這些項(xiàng)目確確實(shí)實(shí)是PPP項(xiàng)目，而不是包裝出來的項(xiàng)目，并且以后能夠繼續(xù)經(jīng)營下去，為社會提供的公共服務(wù)，這才是關(guān)鍵的。
與此同時(shí)，財(cái)政部方面也要求，各項(xiàng)目要做好財(cái)政承受能力論證，做好地區(qū)和行業(yè)平衡，防止項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任累計(jì)超過本地區(qū)整體財(cái)政承受能力上限，確保財(cái)政中長期可持續(xù)性。并且，在示范項(xiàng)目建設(shè)完成后，財(cái)政部應(yīng)組織專家對前期實(shí)施情況進(jìn)行驗(yàn)收，重點(diǎn)審查示范項(xiàng)目是否符合PPP模式的特征。驗(yàn)收不合格的，將不再作為示范項(xiàng)目推廣。
“落地難”尷尬仍待解
盡管PPP項(xiàng)目在政府、社會共同努力下，尤其是在政府的大力支持和推動作用下，已經(jīng)初顯成效，但是依舊面臨落地難的尷尬局面。
首先，有分析人士指出，PPP模式成功運(yùn)行的三大必要條件，一方面是政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任為大眾提供的公共設(shè)施和服務(wù)卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。
第二，健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證。
第三，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持;另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
而在實(shí)際的推廣過程中，這三大必要條件其實(shí)并沒有得到完，這也成為導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難的影響因素。
溫來成指出，政府的信譽(yù)、投資人的權(quán)益保護(hù)，這兩個問題既是民營企業(yè)擔(dān)心的問題，同時(shí)也是兩個造成落地難比較突出的影響因素。從目前的情況來看，法律制度的不健全，比如：原本期望特許經(jīng)營是由國務(wù)院以行政法規(guī)的名義來頒布，而實(shí)際上，特許經(jīng)營是六部委聯(lián)合發(fā)布的，并且是以部門規(guī)章形式來發(fā)布的，而財(cái)政部和發(fā)改委都有各自的政策指南、合同范本，兩個部門同時(shí)做這項(xiàng)工作，會為以后的監(jiān)管帶來很大安全隱患。究竟是由財(cái)政部負(fù)責(zé)，還是由發(fā)改委負(fù)責(zé)，這個問題現(xiàn)在還沒有得到解決。同時(shí)，特許經(jīng)營期間一般是20年-30年，那么私營企業(yè)就不敢貿(mào)然參加這種項(xiàng)目，這是目前大的問題。
另外，PPP項(xiàng)目如果涉及到基礎(chǔ)設(shè)施，一般還會涉及土地、環(huán)境評估等，這些審批手續(xù)比較長，對于項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)落地也會造成一定影響。記者發(fā)現(xiàn)，特別是市、縣，也包括一些省一級財(cái)稅管理部門，目前還是愿意更多地與央企、國企合作，而從前期的簽約情況來看，也是以國企、央企為主，而對于私人企業(yè)直接參與的項(xiàng)目，思想上還存在一些顧慮，這跟目前PPP項(xiàng)目的宣傳、具體操作流程的普及還不到位有關(guān)，這也是一個暫時(shí)性的影響因素。
國開行上海分行規(guī)劃發(fā)展處處長于柢東則認(rèn)為，PPP難落地的原因，首先是法律法規(guī)不盡完善,在實(shí)際操作層面存在包括稅收等一系列法規(guī)問題;其次,社會資本難以把控PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn);再次,政企在PPP項(xiàng)目利益分配上沒有一個標(biāo)準(zhǔn),難以達(dá)成共識;后，社會資本和政府雙方在培育契約精神上還有待加強(qiáng)。
除此之外，侯宇軒認(rèn)為，落地難的原因還有，大多PPP項(xiàng)目投入大，資本回收周期長，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較普通的商業(yè)項(xiàng)目要高得多;另外，10%的財(cái)政紅線使許多財(cái)力偏弱的基層政府可發(fā)揮空間有限。
為了突破PPP項(xiàng)目落地難的障礙，進(jìn)一步提升簽約率、促進(jìn)PPP機(jī)制健康發(fā)展，侯宇軒也給出建議，首先要對項(xiàng)目進(jìn)行篩選，嚴(yán)格把關(guān)，挑選出負(fù)債率較低而收益率較高，前景好的項(xiàng)目;其次要按照市場規(guī)律辦事，建立起公共服務(wù)價(jià)格和補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，做到風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān);后是一切依照法治化運(yùn)作方式，政府要遵守合約，建立起規(guī)范化的PPP項(xiàng)目流程。
